使美国与巴基斯坦关系正常化
原文信息
【标题】Normalizing U.S.–Pakistan Relations
【作者】Adam Weinstein
【日期】August 31, 2023
【机构】美国昆西国家事务研究所（The Quincy Institute for Responsible Statecraft，QI）
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编译信息
【译者】钮松、甄诚（350普京集团新网站）
【期数】第287期
【日期】2023年10月12日
华盛顿的许多政界和新闻界人士对巴基斯坦持负面看法，认为巴基斯坦是恐怖主义的推动者，即进行地缘政治的寻租且很少兑现。华盛顿在冷战期间和反恐战争中把巴基斯坦作为“前线国家”（frontline state）来利用，巴基斯坦人对此种做法感经常感到不满。他们声称被夺走了数万人的生命，但换来的只是此后的被抛弃。这些抱怨在华盛顿看来主要是巴基斯坦自己造成的。尽管存在负面的公开争辩，但两国政府的现任官员们则普遍持有更加微妙的观点，即承认美国与巴基斯坦在诸如气候变化、贸易和反恐等领域存在广泛的利益重叠。
一、美巴关系简史及巴基斯坦的政治体制
美国是巴基斯坦的早期支持者，为其提供财政、军事和道义上的支持，而巴基斯坦在开启中美关系方面发挥了作用。从历史上看，美国在与巴基斯坦的积极接触和脱离接触之间摇摆不定。由于华盛顿倾向于从巴基斯坦与其他国家的关系或冲突的视角来看待该国，因此美国更多将巴基斯坦与其邻国联系起来，而非从本质上将其视为一个重要国家。从20世纪50年代到60年代，美国从与苏联之间冷战的背景来看待巴基斯坦。在20世纪70年代末和80年代，巴基斯坦成为在阿富汗抗苏战争的前线国家。1988年，苏联军队在阿富汗和巴基斯坦被击败后，这种情况发生了变化。除了在1998年巴基斯坦试验核武器后美国对其实施制裁以外，美国在整个20世纪90年代都将其与巴基斯坦的关系置于优先地位。“9·11”事件使得巴基斯坦再次成为聚光灯下的焦点，它虽非美国全球反恐战争中的首选伙伴，但仍是其必要伙伴。这一时期，美国从阿富汗战争的角度来看待巴基斯坦，这意味着美巴双边关系在很大程度上取决于美国在阿富汗平叛情况的起伏。
巴基斯坦的政治体制经常被描述为是一种混合政权，即融合了民主和独裁的特点。尽管拥有定期选举和民主机构，例如总理、议会以及偶尔活跃的司法机构，但军方对于以上这些以及与国防和外交相关的事务具有重大影响力。受民选和非民选的利益攸关者的影响，审查、公民自由限制和法外拘留仍然存在。该国的政治和商业精英与安全机构进行“精英交易”，其中执政党受益最大，而反对派则起到制衡作用或被边缘化。处在反对派位置批评军队的那些政客在其掌权时往往支持军队，即优先考虑个人和政党的利益。这种态势导致许多巴基斯坦人和外国政府认为，与政党中不断变化的联盟、倒戈、内讧和裙带关系相比，军队则更为可靠且更具韧性。
二、美巴关系面临的挑战
由于巴基斯坦的地理位置、安全环境以及美国短期目标频繁变化等因素，华盛顿在推进美国在巴基斯坦的长期利益过程中面临着挑战。白宫、国会和五角大楼之间的分歧使得局势进一步复杂化。
阿富汗战争期间的美巴关系便是这种动态的例证。小布什（George W. Bush）政府在赏励佩尔韦兹·穆沙拉夫（Pervez Musharraf）这样的军事独裁者和为北约物资进入阿富汗提供合作伙伴的必要性之间左右为难。解决巴基斯坦对反印度的恐怖组织的支持问题，如对2008年孟买袭击事件负有责任的虔诚军（Lashkar-e-Tayyiba），对于避免潜在的核冲突至关重要。与此同时，迫切需要推动对在巴基斯坦西部与阿富汗边境地区活动的武装组织采取行动。奥巴马政府希望为巴基斯坦军队在阿富汗的援助提供无条件的支持，这与国会所要求的援助不能用于反对印度的主张相冲突。前国会议员霍华德·伯曼（Howard Berman）在接受昆西国家事务研究所采访时就《克里—卢格—伯曼法案》（Kerry-Lugar-Berman Act）解释道：“我们想（比国防部）更具体地限制巴基斯坦使用这笔钱的目的。我们认为这笔钱是用来帮助反恐的。”该法案旨在于五年内为巴基斯坦提供大量援助。
巴基斯坦位于南亚、中亚和中东的交汇处，可谓机遇与挑战并存。五角大楼将巴基斯坦与中亚和中东一道，归为中央司令部，而印度则归于印太司令部。美国国务院将巴基斯坦和印度一道纳入南亚和中亚事务司，但不包括中东和东亚。这种复杂的定位反映了巴基斯坦在后“转向亚洲”（post pivot-to-Asia）世界中的难题。巴基斯坦官员对华盛顿将印度视为“首选盟友”（ally of choice）的做法感到不满，即使印度在追求自身利益时可能并不总是与华盛顿的偏好一致。他们经常问道：“巴基斯坦在华盛顿的印太战略中处于什么位置？”答案则是，该国在逻辑上不符合一种植根于对抗中国的战略。但这不应阻碍华盛顿和伊斯兰堡寻找其他领域的合作。
美国在阿富汗战争的结束，提供了一个关注美国在巴基斯坦可以实现之利益的机会。更加广泛且更为正常的美巴关系既可以促进巴基斯坦的发展，又能促进美国在该国的长期利益。巴基斯坦领导人已在推动“地缘经济重置”，接受采访的几位美国前外交官表达了加强经济和民众纽带的愿望。尽管如此，后“9·11”时代可能还是会给美巴关系蒙上深深的阴影。
三、政策建议
《简报》的主要建议是，华盛顿不应通过“反恐战争”或大国竞争的狭隘视角来看待巴基斯坦。与此相反，美国应该通过推进更加正常化的关系来追求其本国利益，同时还要认识到美国在影响巴基斯坦或该地区的诸多事件方面的局限性。
具体建议（部分已在执行中）如下：
第一，参与外交。美国的外交官面临来自非国家行为体和暴民滋事的潜在威胁。然而，格外的谨慎限制了美国外交官与巴基斯坦社会展开接触的能力，并且也阻碍了他们对巴基斯坦的外交和理解。美国国务院应逐渐扩大外交官的流动性，特别是在伊斯兰堡首都区、拉合尔和卡拉奇，这些地方的安全问题没有该国其他地区那么严峻。这将要求美国外交安全局（DSS）寻找方法，以便在他们降低风险的使命与确保美国外交官履行职责之间取得平衡。美国国防部应确保那些在伊斯兰堡完成国防大学课程的美国军官们，真正在武官处（Defense Attaché Office）待命，并努力建立24个月的陪同执勤制度，类似于他们欧洲同事的做法。
第二，支持区域一体化。提供对中国的安全与发展模式的替代方案，但不要将巴基斯坦视为大国竞争的舞台。可以广泛地和私下地鼓励印度与巴基斯坦间的双边对话，但不要进行调解或介入其中。可利用巴基斯坦作为重新参与阿富汗问题的途径，并且要避免孤立阿富汗，否则将会增加地区的不稳定性从而对邻国产生安全影响。要对阿富汗塔利班采取多边与务实的做法，而这将要求巴基斯坦利用其与塔利班成员，特别是与哈卡尼网络（Haqqani）的长期关系。
第三，调整援助并优先考虑贸易。对美国国际开发署（USAID）在巴基斯坦的活动进行全面的分析，包括重新评估当地的合作伙伴与项目。为了改善巴基斯坦人的生活，用可衡量的效果来重置该计划。要审视这些功绩如何进行传递，以确保巴基斯坦民众的了解。考虑对美国新闻处（USIS）图书馆进行投资等举措，因为这些图书馆曾在巴基斯坦主要城市充当了体现美国善意的显而易见的象征物。通过促进更多私营部门的参与来扩大美国—巴基斯坦贸易和投资框架（TIFA）会议，其重点是增加美国公司进入巴基斯坦消费市场的机会，雇佣巴基斯坦的熟练工人，并投资初创企业。
第四，支持恢复气候。鼓励全球合作伙伴利用美国的外交影响力，履行帮助巴基斯坦从2022年的洪灾中恢复提供援助的承诺。通过美国—巴基斯坦气候与环境工作组和“绿色联盟”框架来保持两国合作，并共同制定生态友好的政策。尽管应对气候变化的斗争是全球性的，但是巴基斯坦必须率先从过去的洪灾中吸取教训，以在短期内增强恢复气候的能力。在对巴基斯坦进行援助时，华盛顿不仅可以强调绿色技术，而且还可以重新审视恢复气候的基本原理来援助巴基斯坦，即重新评估社区的位置，建造环境安全且价格合理的建筑。至关重要的是，任何援助都要指向那些能够呈现实际成果的举措。
第五，扩大民众交流。为了加强美国和巴基斯坦之间的民众交流，应与巴基斯坦官员合作，增加美国商业和投资者代表团的访问，并将巴基斯坦增设为富布赖特学生和关键语言奖学金项目（CLS）的目的地。扩大美国国务院资助的教育交流项目，包括为就读于巴基斯坦公立大学的学生前往美国进行短期交流的项目，这也将会是有益的。目前，出身卑微的巴基斯坦学生相较于富布赖特奖学金，更有可能在中国的大学获得机会。简化非移民美国签证程序，要重点关注B-1/B-2、F-1和J-1签证，这对于减少目前大量近乎武断地拒签行为而言至关重要。
四、结论
此简报的分析和建议基于2022年至2023年间四次巴基斯坦之行的调查结果，包括对伊斯兰堡、卡拉奇、拉合尔和白沙瓦的访问。在美国、巴基斯坦和欧洲举行了一些会议，与现任和卸任的美国、巴基斯坦及欧洲的外交官、民选官员、高级军官、记者以及民间社会，进行了坦诚的公开和非公开的讨论。这些观点为美巴关系如何发展、两国关系中可能发生的情况以及应优先考虑的问题等，提供了宝贵的视角。
巴基斯坦作为一个年轻人口超过2.4亿且仍在增长之中的国家，面临着许多挑战。巴基斯坦安全部队遭遇的伤亡与美军在阿富汗增兵期间遭受的伤亡情况相似。尽管这些组织未对国家构成生存的威胁，但它们仍然通过侵蚀国家的信心、削弱凝聚力和阻碍投资来造成损害。虽然与印度之间爆发大规模战争的可能性是真实存在的，但剑拔弩张的气氛在几周内就得到了缓解。巴基斯坦所面临的最大的两个威胁显然是经济崩溃和气候变化带来的灾难性影响。
巴基斯坦积极的发展轨迹将有利于该地区和世界，但该国的不稳定将造成日益恶化的后果。华盛顿相较于伊斯兰堡，似乎更渴望超越过去以安全为重点的两国关系，在贸易和恢复气候等领域进行合作。尽管巴基斯坦政府渴望“地缘经济重置”，但是该国政府似乎仍坚定地致力于危机外交。正如斯蒂芬·科恩（Stephen Cohen）2004年提出的著名结论所言：“巴基斯坦现在通过用枪指着自己的脑袋来与盟友和朋友进行谈判。”在一个越来越被其他地区的地缘政治问题分散注意力的世界里，这种策略将会失败。
华盛顿应该重新考虑如何与巴基斯坦密切关系，并且更重要的是与巴基斯坦人密切关系。尽管美国援助了巴基斯坦数亿美元，分发了大约8000万支新冠疫苗，自1951年以来向4000多名巴基斯坦人提供了富布赖特奖学金，建立了一个由25000多名巴基斯坦人组成的网络，他们均参与美国政府资助的交流项目，并且与巴基斯坦政治和军事精英之间有着密切的联系，但是许多巴基斯坦人仍然对美国持负面看法。这引发了人们对华盛顿与巴基斯坦社会接触有效性的担忧。此简报中的建议，为改善美巴关系和调整期待提供了一个起点，其中一些正由美国大使馆予以实施。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
